Indagine sugli interventi e servizi sociali dei comuni singoli o associati

Da schedefontidati.istat.it.


Obiettivi conoscitivi e quadro di riferimento

L’indagine sugli interventi e i servizi sociali dei Comuni singoli o associati raccoglie informazioni con cadenza annuale sulle politiche di welfare gestite a livello locale, garantendo così il monitoraggio delle risorse impiegate e delle attività realizzate nell’ambito della rete integrata di servizi sociali territoriali. I Comuni, come previsto dalla legge quadro di riforma dell’assistenza, n. 328 del 2000, sono titolari della gestione di interventi e servizi socio-assistenziali a favore dei cittadini, gestione che viene esercitata singolarmente o in forma associata fra Comuni limitrofi, in attuazione dei piani sociali di zona e regionali, definiti da ciascuna Regione nell’esercizio delle proprie funzioni di programmazione. L’Istat ha ravvisato la necessità di sviluppare un sistema informativo sull’assistenza erogata a livello locale all’inizio degli anni 2000, interpretando le diverse istanze emergenti sia sul piano normativo che a livello istituzionale, da cui si evidenziavano importanti “gap” informativi da colmare. La citata Legge quadro di riforma dell’assistenza, del resto, prevede espressamente l’istituzione di “un sistema informativo dei servizi sociali”. In un paese soggetto al progressivo invecchiamento demografico e al conseguente incremento dei bisogni assistenziali, in presenza di mutamenti sociali di varia natura, quali l’indebolimento delle reti informali di aiuto e i fenomeni migratori, l’assenza di dati sui costi sostenuti a livello locale per garantire un supporto alle fasce più deboli della popolazione rappresentava un forte limite per le politiche sociali, non essendo possibile compiere valutazioni sull’equità e sulla sostenibilità di una componente importante del sistema di protezione sociale. Oggetto della rilevazione sono gli utenti dei servizi sociali e la spesa erogata dai comuni singoli o associati per tali servizi o interventi. Poiché le forme di gestione realizzate sul territorio sono molto variabili, l’unità di rilevazione dell’indagine è costituita sia dai comuni, sia dalle loro varie forme associative (unioni di comuni, consorzi, comprensori, comunità montane), sia dagli enti che gestiscono l’assistenza sociale in virtù di una delega da parte dei comuni (distretti o Aziende sanitarie locali, ambiti territoriali). La rilevazione è inserita nel Programma Statistico Nazionale (Codice IST-01181). Alla rilevazione partecipano direttamente la Ragioneria Generale dello Stato, quindi il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Ministero del Lavoro e delle politiche sociali, la maggior parte delle Regioni (Piemonte, Liguria, Veneto, Lombardia, Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia, Toscana, Umbria, Marche, Basilicata, Puglia, Sicilia, Sardegna) e la Provincia autonoma di Trento. Il processo produttivo dell’indagine si avvale della collaborazione di tali istituzioni, secondo un modello di cooperazione che non prevede impegni onerosi, ma contributi operativi specifici da parte di ciascun soggetto. Infatti, negli accordi bilaterali che l’Istat ha concluso con ciascuna delle istituzioni che hanno aderito all’indagine, si sono definite le attività da espletare da ognuno, svolte con il coordinamento e la responsabilità scientifica dell’Istat.

Contenuti

Il questionario viene compilato via web ed è articolato in sette aree di intervento o categorie di utenti dei servizi:

• “Famiglia e minori”; • “Disabili”; • “Dipendenze”; • “Anziani”; • “Immigrati e nomadi”; • “Povertà, disagio adulti e senza dimora”; • “Multiutenza”.

Due sezioni aggiuntive del questionario raccolgono informazioni su:

• trasferimenti effettuati verso altri Enti per i servizi delegati o gestiti in forma associata; • fonti di finanziamento della spesa sociale documentata nell’indagine.

Per ogni area di utenza vi è una dettagliata articolazione degli interventi e dei servizi, suddivisi in tre principali categorie: 1) interventi e servizi territoriali resi alla persona (ad esempio l’assistenza domiciliare, il servizio sociale professionale, ovvero il supporto fornito dagli assistenti sociali, le attività per l’integrazione sociale di anziani, disabili, immigrati, ecc.); 2) i servizi resi sotto forma di trasferimenti in denaro (contributi per il sostegno al reddito, per l’alloggio, ecc.); 3) i servizi che presuppongono il funzionamento e la gestione di strutture sul territorio (gli asili nido, i centri diurni, le strutture residenziali). L’elenco degli interventi dei servizi sociali presenti nel questionario è il frutto di un intenso lavoro di armonizzazione, confronto e collaborazione fra istituzioni, svolto all’interno di un gruppo di lavoro misto, in cui le Regioni hanno assunto un ruolo importante. La classificazione adottata, uniforme a livello nazionale e coerente con le informazioni raccolte a livello europeo sulla protezione sociale, è sottoposta a continue revisioni e aggiornamenti, concordati di volta in volta con i soggetti che collaborano alla rilevazione. Per ognuno dei servizi rilevati con il questionario si raccolgono informazioni sulla presenza del servizio nell’anno di riferimento, sul numero di utenti serviti, sulla spesa impegnata da ciascun ente di rilevazione, sull’ammontare delle compartecipazioni pagate dagli utenti o, laddove previsto, dal Servizio Sanitario Nazionale (SSN), sulla percentuale di spesa gestita in forma diretta, quindi sull’incidenza dell’affidamento a enti privati della gestione del servizio, sulla presenza di una verifica dei mezzi, ovvero si rileva se l’erogazione del servizio sia subordinata alla verifica della situazione economica del richiedente. Per quanto riguarda la spesa, poiché l’indagine ha come oggetto la componente sociale delle risorse pubbliche destinate ai servizi, i dati pubblicati come importi di spesa sono calcolati per differenza fra la spesa dichiarata come impegno per un determinato servizio e le compartecipazioni degli utenti e del SSN, che rappresentano entrate per i comuni. Dal 2003, primo anno di riferimento dell’indagine, il questionario ha subito molteplici adattamenti ed estensioni dei contenuti informativi, sia per accogliere esigenze scaturite negli ultimi anni a vari livelli di governo, sia per risolvere criticità riscontrate sul campo o in considerazione dei suggerimenti che i comuni stessi hanno espresso attraverso il numero verde dell’Istat dedicato all’indagine. A partire dalla rilevazione riferita al 2006, ad esempio, il questionario è stato ampliato per raccogliere informazioni sulle fonti di finanziamento della spesa sociale, sui trasferimenti avvenuti fra Enti limitrofi e su determinati servizi rivolti alle persone senza fissa dimora. A partire dal 2008 una parte delle informazioni raccolte con l’indagine, ovvero quelle relative agli asili nido e agli altri servizi socio-educativi per la prima infanzia, sono oggetto di una rilevazione specifica, inserita nell’ambito della più generale rilevazione con l’obiettivo di fornire un quadro più tempestivo e approfondito dell’offerta di servizi per la prima infanzia (per bambini fra 0 e 36 mesi). I referenti degli Enti di rilevazione sono quindi invitati a compilare due diversi questionari, accessibili dalla piattaforma informatica dedicata all’indagine attraverso due appositi link (“Questionario Asili Nido” e “Questionario”). Il “Questionario Asili Nido” deve essere compilato e chiuso prioritariamente, per consentire che le informazioni in esso inserite vengano sintetizzate e visualizzate in “sola lettura” all’interno del più generale “Questionario”.

Contenuti del questionario: http://siqual.istat.it/SIQual/files/Questionario2012.pdf?ind=7779916&cod=4928&progr=1&tipo=4

Output informativo

I dati raccolti annualmente consentono di monitorare la spesa impegnata per le politiche socio-assistenziali attuate a livello locale, sia a livello complessivo, sia per area di utenza o per singolo intervento e servizio sociale fornito. La spesa pro-capite, rapportata al numero di abitanti, rende confrontabili le risorse impegnate sul territorio. Il dettaglio territoriale con cui vengono rilasciate le informazioni è quello regionale e, per alcuni dati, quello provinciale. I dati di spesa vengono affiancati da informazioni sulle compartecipazioni pagate dagli utenti e dal Sistema Sanitario Nazionale, sia nel complesso che con riferimento a determinati servizi. Le spese sostenute vengono inoltre diversificate per tipo di ente gestore dei servizi, la cui distribuzione territoriale fornisce indicazioni sul tipo di assetto organizzativo di cui si è dotata ciascuna regione. I dati riferiti agli utenti forniscono importanti informazioni sull’importanza di ciascun servizio in termini di utilizzo, in valore assoluto o in rapporto alla popolazione target di quel servizio. Il rapporto fra spesa sostenuta dai comuni e numerosità degli utenti è una misura indicativa del costo annuo per utente di ciascun servizio. Per i principali tipi di servizi erogati dai Comuni vengono calcolati i seguenti indicatori territoriali, che analizzati congiuntamente forniscono un quadro significativo dell’offerta realizzata: l’indicatore di copertura, dato dalla percentuale di Comuni che offrono un determinato servizio (in una data regione, provincia o ripartizione territoriale) indica il livello di diffusione sul territorio del servizio stesso; l’indicatore di copertura territoriale indica la quota di popolazione che risiede in comuni in cui è presente il servizio, l’indicatore di presa in carico degli utenti, dato dal rapporto fra il numero di utenti e la popolazione residente di riferimento per quel servizio (ad esempio i bambini di 0-2 anni per gli asili nido), indica la quota di popolazione target che beneficia dell’offerta pubblica realizzata su un territorio.

Diffusione

I dati vengono diffusi annualmente tramite statistiche report, tavole di dati, I.stat, Noi Italia, Annuario Statistico Italiano, Sistema di indicatori territoriali, Portale della Pubblica amministrazione.

Interventi e servizi sociali dei comuni singoli o associati. Anno 2011 (Tavole di dati) http://www.istat.it/it/archivio/122975

DWH I.stat: http://dati.istat.it/ Tema: Assistenza e previdenza - Sottotema: Interventi e servizi sociali dei Comuni

Noi Italia: http://noi-italia.istat.it/ Protezione sociale - Spesa per interventi e servizi sociali offerti dai comuni

Annuario statistico italiano 2013: http://www.istat.it/it/archivio/107568

Sistema di Indicatori Territoriali (SITIS): http://sitis.istat.it/sitis/html/

Processo e metodologie

L’indagine è a carattere censuario e rileva con cadenza annuale una grande varietà di servizi e interventi di tipo economico, distinti per area di utenza. L’indagine è condotta in collaborazione con diversi soggetti istituzionali: il Ministero dell'Economia e delle finanze, il Ministero del Lavoro e delle politiche sociali, diverse Regioni. Le Regioni compartecipanti sono: Piemonte, Marche, Lombardia, Veneto, Friuli - Venezia Giulia, Liguria, Emilia - Romagna, Toscana, Umbria, Puglia, Basilicata, Sicilia, e Provincia Autonoma di Trento. Le Regioni Piemonte e Marche raccolgono autonomamente i dati sul proprio territorio e li trasmettono all’Istat in formato elettronico, mentre in tutte le altre regioni i dati vengono acquisiti via web, attraverso un questionario elettronico accessibile da tutti i comuni e gli enti associativi, predisposto e gestito con il supporto di Sogei, nel quadro di un rapporto convenzionale con la Ragioneria Generale dello Stato. Nelle fasi di raccolta e di controllo sulla qualità dei dati, un sistema di utenze e di password garantisce di volta in volta l’accesso ai dati presenti sul web da parte dei vari soggetti istituzionali, secondo i rispettivi domini di competenza e in base alle specifiche funzioni operative degli Enti. L’unità di rilevazione dell’indagine è costituita dai Comuni singoli, dalle loro associazioni e da tutti gli enti che contribuiscono all’offerta di servizi per delega da parte dei Comuni: consorzi, comprensori, comunità montane, unioni di Comuni, ambiti e distretti sociali, Asl e altre forme associative. La numerosità indicativa della popolazione è 8.800 Enti. I cambiamenti delle unità di rilevazione derivano da un lato dalla costituzione di nuovi enti per la gestione dei servizi sociali in forma associata fra più comuni e dalla cessazione o ritiro di deleghe a forme associative precedenti, dall’altro lato dai cambiamenti nel numero di comuni facenti parte delle forme associative già censite in archivio. Le liste di riferimento per la rilevazione vengono aggiornate ogni anno a cura dell’Istat, con la collaborazione delle Regioni compartecipanti, attraverso una rilevazione parallela (Mappa territoriale dei comuni singoli e associati che erogano interventi e servizi sociali). Infatti, l’acquisizione delle informazioni in forma telematica si articola in due fasi temporalmente e concettualmente distinte. La prima fase riguarda la costruzione dell’archivio degli enti di rilevazione e dei relativi referenti, mentre la fase successiva riguarda la rilevazione dei dati, tramite la somministrazione del questionario elettronico ai comuni e alle associazioni censite sul territorio nazionale. Il sito internet dedicato all’indagine per la rilevazione dei dati contiene un link per l'aggiornamento del sistema di deleghe sui servizi sociali da parte di ciascun comune a uno o più enti associativi della rispettiva regione (ogni comune può essere associato a più enti associativi) e per l’aggiornamento dei dati sui referenti per l’indagine. L’unità di analisi è rappresentata sia dall’Ente gestore dei servizi, sia dal singolo intervento e servizio sociale erogato. Il periodo di raccolta delle informazioni è condizionato dalla chiusura dei bilanci dei Comuni e degli altri enti di rilevazione, pertanto l’indagine viene avviata ogni anno a partire dall’inizio di luglio, con riferimento ai servizi erogati e alle spese impegnate per l’anno precedente. Il periodo compreso fra l’inizio di luglio e la fine di dicembre è dedicato alla compilazione del questionario on-line da parte dei referenti di ciascun Ente e al recupero delle unità di rilevazione non rispondenti. Data la complessità del questionario e delle informazioni in esso contenute, le successive fasi di controllo, correzione e validazione di tutti i dati raccolti comportano tempi piuttosto lunghi; spesso è necessario ricontattare i rispondenti per chiedere chiarimenti in merito alle informazioni che, nonostante i controlli eseguiti on-line in fase di immissione, risultano incongruenti. Il sistema di controllo sulla qualità dei dati è stato sviluppato dall’Istat secondo criteri statistici di coerenza che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. I criteri e le metodologie utilizzati hanno subito revisioni e modifiche di anno in anno, sulla base dell’esperienza maturata sul campo e dell’osservazione del fenomeno. Le procedure di controllo e correzione degli errori, laddove non intervengono direttamente durante la compilazione del questionario via web, prevedono una fase di dialogo con i referenti dei comuni e degli altri Enti di rilevazione. I controlli eseguiti si basano principalmente sul rapporto fra spesa e utenti per ogni specifico servizio o sul rapporto fra utenti e popolazione di riferimento del servizio. Tali parametri vengono confrontati con determinate soglie di normalità, calcolate di anno in anno sulla base dei dati validati per l’anno precedente. In fase di compilazione si attiva un controllo automatico e una richiesta di giustificativo in corrispondenza di ogni anomalia riscontrata: il rispondente può modificare o confermare i dati inseriti o dichiarare di non conoscere il dato “vero” di utenti o spesa e di non essere in grado di fornire una stima attendibile. I valori anomali confermati dai rispondenti vengono sottoposti a successivi controlli di coerenza in fase di elaborazione dei dati. Altri tipi di controlli si basano sulla variabilità delle spese e della numerosità degli utenti in rapporto all’anno precedente, sul rapporto fra la spesa sostenuta complessivamente da ciascun Ente e la popolazione residente e sulle variazioni nella presenza/assenza di determinati servizi, che presuppongono un certo grado di stabilità nel tempo. I dati raccolti on line vengono quindi rettificati o convalidati sulla base del piano di check e in alcuni casi, non essendo possibile reperire un valore corretto della spesa o degli utenti di un particolare servizio, l’Istat provvede a stimare le informazioni mancanti o errate attraverso specifiche procedure statistiche. La stima delle mancate risposte parziali avviene attraverso modelli di imputazione basati sull’assunzione di linearità della relazione fra la spesa sostenuta per l’erogazione di un servizio e il numero di utenti che ne hanno beneficiato. La stima delle mancate risposte totali avviene sulla base dei dati forniti dalle unità non rispondenti con riferimento all’anno precedente, modificati in funzione dell’andamento del fenomeno negli altri Enti della stessa regione o ripartizione geografica.

Storia

La prima indagine sugli interventi e servizi sociali dei comuni singoli o associati è stata svolta dall’Istat con riferimento all’anno 2003. A partire dal primo anno di rilevazione sono state introdotte numerose modifiche e integrazioni, sia nei contenuti informativi del questionario, sia nelle procedure di controllo e correzione dei dati. Le principali informazioni raccolte con l’indagine sono consultabili e scaricabili in serie storica attraverso il data warehouse I.stat, accessibile dal sito dell’Istat.

Prospettive

Fra le principali innovazioni di prodotto programmate e in corso di realizzazione, vi è la diffusione dei dati con un maggiore dettaglio territoriale, proseguendo un percorso avviato precedentemente, che ha reso possibile la divulgazione di alcuni risultati dell’indagine a livello provinciale. Infatti, la natura associativa del fenomeno oggetto di osservazione non consente una lettura corretta dei dati riferiti ai singoli Comuni. Poiché in diversi casi le forme associative fra Comuni travalicano i confini provinciali, la diffusione dei dati a livello di provincia ha richiesto delle stime. E’ allo studio la fattibilità di un rilascio delle informazioni con riferimento ai singoli servizi sociali e con il minimo dettaglio territoriale significativo. La partizione minima del territorio per il rilascio delle informazioni verrà definita in funzione delle forme associative attive per ciascun anno di rilevazione. Si persegue inoltre la finalità di migliorare la tempestività delle informazioni diffuse annualmente. Del resto, per offrire un valido supporto alla programmazione e al monitoraggio degli interventi attuati e della spesa sostenuta, i dati devono essere rilasciati nel più breve tempo possibile, come richiesto dalle istituzioni che li utilizzano.

Ulteriori sviluppi dell’indagine riguardano la possibilità di estendere l’universo di riferimento alle Province e alle Regioni, che in alcuni casi gestiscono interventi e servizi sociali a favore dei cittadini per conto dei Comuni o sulla base di quanto previsto dalla programmazione e dalla normativa regionale. A tale proposito è stata avviata in via sperimentale la raccolta dei dati dell’indagine presso le Regioni e le Province ed è in corso uno studio progettuale finalizzato a valutare la fattibilità di tale estensione (codice PSN: IST-02608)

Classificazioni

Nella rilevazione vengono utilizzate le classificazioni territoriali dell’Istat dei Comuni, Province e Regioni. Per quanto riguarda i servizi e gli interventi socio-assistenziali la classificazione adottata, frutto della condivisione con le Regioni e con i Ministeri compartecipanti all’indagine, è riconducibile alla classificazione europea della protezione sociale (ESSPROS) ed è conforme al “Nomenclatore interregionale degli interventi e dei servizi sociali”, riconosciuto formalmente da tutte le Regioni italiane come strumento di raccordo e integrazione delle diverse classificazioni regionali, atto a fornire ai programmatori e agli operatori un linguaggio comune, rendendo possibile un confronto omogeneo tra i sistemi di welfare regionali.

Riferimenti normativi

Il contesto normativo di riferimento per l’indagine è definito dalla legge quadro di riforma dell’assistenza, n. 328 del 2000.

Fonti complementari

Indagine su asili nido e servizi integrativi per la prima infanzia

Link

http://www.istat.it/it/archivio/122975

http://siqual.istat.it/SIQual/files/Questionario2011.pdf?ind=7779916&cod=4874&progr=1&tipo=4

Scheda redatta da'

Giulia Milan

milan@istat.it