Indagini sulla giustizia civile

Da schedefontidati.istat.it.



Obiettivi conoscitivi e quadro di riferimento

Le Indagini sulla Giustizia Civile costruiscono e costituiscono, nel loro insieme, un arcipelago conoscitivo sofisticato che radiografa con accuratezza metodologica e poliedricità informativa la complessa interazione tra cittadinanza e Sistema Giudiziario Civile. Grazie alla compenetrazione di fonti amministrative (banche dati del Ministero della Giustizia e Registro pubblico dei Protesti) e campionarie (moduli ad hoc inseriti nell’Indagine annuale Aspetti della Vita Quotidiana), l’ISTAT disegna un perimetro analitico multidimensionale, che misura sia elementi oggettivi della domanda e dell’offerta di giustizia (tasso di litigiosità; numero di procedimenti depositati, esauriti e pendenti; carico di lavoro e produttività differenziali dei diversi Uffici giudiziari sul Territorio), sia soggettivi (soddisfazione della cittadinanza rispetto ai tempi, ai costi, all’esito, alla disponibilità, alla competenza e all’imparzialità del Sistema Giustizia). Partecipando attivamente alla transizione concettuale in corso del Sistema Giudiziario, sempre più inteso come servizio alla cittadinanza e non come puro esercizio di uno dei poteri dello Stato, con le sue Indagini sulla Giustizia Civile l’ISTAT offre importanti strumenti scientifici di supporto alla valutazione e alla ristrutturazione organizzativo-funzionale del Sistema Giustizia, in termini di:

A. monitoraggio del matching fra domanda e offerta di giustizia civile (fonte amministrativa);

B. monitoraggio dell’efficienza e dell’efficacia dei diversi Uffici Giudiziari e delle diverse sedi territoriali (fonte amministrativa);

C. monitoraggio delle esigenze, aspettative e bisogni generali/specifici dei diversi target di popolazione a diverso titolo “utenti” del “servizio giustizia civile” (fonte campionaria);

D. monitoraggio ed emersione dei bisogni insoddisfatti (fonte campionaria);

E. riconoscimento del ruolo centrale dei/delle cittadini/e non solo come fruitori/trici del servizio giustizia, ma anche come risorsa strategica per la valutazione della rispondenza tra servizio erogato e bisogno soggettivo (fonte campionaria).

Contenuti

Statistica processuale Civile

Con la statistica processuale civile – in altri termini, con l’insieme delle rilevazioni sull’attività degli Organi giudiziari per ciascun grado di giudizio e per dettaglio territoriale - l’ISTAT misura volume e tipologia dei procedimenti in carico al Sistema Giustizia, sia monitorando le varie fasi del “ciclo di vita” di un procedimento giudiziario (unità elementare di analisi), sia qualificando l’oggetto della controversia o della materia da regolare per via giudiziaria. La Rilevazione del movimento dei procedimenti civili, nello specifico, alimenta una piattaforma di misurazione plastica dell’attività giudiziaria del ramo civilistico, che consente un approccio informativo e analitico configurabile per livello territoriale, per grado di giudizio (primo, secondo, Cassazione), per Ufficio giudiziario (Giudice di Pace, Tribunale, Corte d’Appello, Corte di Cassazione) e per materia da giudicare/regolare per via giudiziaria. L’attività degli Uffici giudiziari è altresì monitorata nelle fasi di sopravvenienza (deposito), pendenza ed esaurimento (definizione) del procedimento, secondo la classificazione per materie e macromaterie sotto le quali vengono sussunti i singoli procedimenti. La misurazione della domanda e dell’offerta di giustizia copre in tal senso l’intero spettro di classificazione del côté civilistico dell’attività giudiziaria, articolandosi in:

A. giurisdizione di cognizione o contenziosa, volta alla risoluzione di una controversia al fine di accertare una determinata situazione giuridica;

B. giurisdizione esecutiva, finalizzata a dare attuazione ad un diritto già accertato;

C. giurisdizione cautelare, con la quale il Giudice assicura l’utilità del procedimento contenzioso o esecutivo;

D. giurisdizione volontaria, che non presuppone l’intervento del Giudice per assicurare la tutela giurisdizionale di diritti soggettivi o interessi violati/contestati, ma la valutazione/gestione di attività di privati e/o interessi di soggetti in condizioni particolari (ad es. soggetti minori di età).


Rilevazione sui titoli di credito protestati

I titoli di credito, strumenti operativi molto diffusi come agile e semplice mezzo di pagamento o di finanziamento sia nel mondo imprenditoriale e commerciale, sia nella gestione degli interessi e delle attività fra privati, sono documenti che incorporano un diritto di credito: il diritto, in altri termini, di chi ne sia legittimamente in possesso (per acquisizione in buona fede o in base alle leggi di circolazione), ad ottenere il pagamento di una determinata somma di denaro alla naturale scadenza del titolo stesso. Qualora il soggetto debitore non ottemperasse al pagamento della somma ivi indicata nei termini previsti, si verificherebbero le condizioni oggettivi per la levata di protesto. Con la levata di protesto, l’Ufficiale levatore - nella persona del Notaio, dell’Ufficiale giudiziario o del Segretario comunale - registra con atto pubblico il mancato pagamento del titolo (protesto per mancato pagamento), oppure la mancata accettazione della tratta da parte del trattario (protesto per mancata accettazione). Il mancato onoramento delle diverse tipologie di titolo di credito costituisce per l’appunto focus attenzionale e unità elementare di misurazione della Rilevazione sui Protesti. Con la diffusione dei risultati di tale rilevazione, gli stakeholder possono approfondire conoscenza su volume e ammontare economico di:

1) pagherò o vaglia cambiari: titoli di credito che contengono la promessa di un soggetto (obbligato principale, emittente) o l’ordine di pagare una certa somma, ad una determinata scadenza, in un certo luogo, a favore di chi risulti legittimamente possessore del titolo (beneficiario);

2) cambiali tratte accettate e non accettate: titoli di credito che contengono l’ordine dato da un soggetto (traente) ad un altro (trattario) di pagare la somma di denaro indicata al beneficiario (che può anche coincidere con il traente). Se il trattario non accetta la tratta (tratta non accettata);

3) assegni bancari e postali: come la cambiale, consistono in un ordine di pagamento dato dal traente al trattario (banca o posta) presso il quale sono depositati i fondi necessari per fa fronte al pagamento.

Grazie a questa rilevazione, l’ISTAT offre una significativa sfaccettatura alla fotografia dell’inquadramento socio-economico del Paese, misurando il delicato grado di pervasività e intensità della cosiddetta “sofferenza economica”.


Modulo ad hoc sulla Giustizia Civile – Indagine Aspetti della Vita Quotidiana

Con il modulo ad hoc sulla Giustizia Civile inserito occasionalmente nell’Indagine Aspetti della Vita Quotidiana, l’ISTAT coglie ed operazionalizza l’innovativo approccio teorico, organizzativo e gestionale - già ampiamente diffuso a livello internazionale - volto a riqualificare in termini “manageriali” i servizi pubblici, tra i quali in primis la Giustizia. Secondo tale riconfigurazione concettuale, l’interesse generale al buon andamento e alla correttezza formale delle procedure non può prescindere dalla misurazione della soddisfazione del/la cittadino/a inteso/a come utente. Questo modulo ad hoc rappresenta infatti rigoroso e approfondito strumento di conoscenza dell’esperienza soggettiva dei/delle cittadini/e con il Sistema Giustizia Civile: gli indicatori costruiti dalle batterie di domande dedicate alla valutazione soggettiva di tempistica, economicità, giustezza dell’esito del processo; come quelle volte a misurare la soddisfazione per gli aspetti immateriali della propria esperienza con la Giustizia (competenza, correttezza, disponibilità, imparzialità degli avvocati e dei Giudici), forniscono approfondito supporto a quella innovativa logica valutativa della Pubblica Amministrazione, che vede nella prossimità e nell’ascolto della cittadinanza un asse portante della qualità del Sistema Paese.

Output informativo

Statistica processuale civile

L’output informativo tipico della statistica processuale civile volge alla diffusione di dati:

- sul movimento dei procedimenti civili (sopravvenuti, esauriti, pendenti) per grado di giudizio (primo grado, grado di appello, cassazione) e Ufficio giudiziario (Giudice di pace, Tribunali, Corte d’appello, Corte di Cassazione);

- sul movimento dei procedimenti civili per Distretto di corte d’appello;

- sul movimento dei procedimenti civili per Ufficio giudiziario e materia del procedimento. In particolare, di rilievo la misurazione dei procedimenti per le seguenti macromaterie:

Giudice di Pace: procedimenti civili di cognizione; procedimenti speciali di cognizione; procedimenti non contenziosi;

Tribunali ordinari: procedimenti civili di cognizione; separazioni e divorzi; lavoro e previdenza; materia fallimentare e procedure concorsuali; esecuzioni mobiliari e immobiliari; procedimenti sullo stato e la capacità giuridica delle persone;

Corti d’appello: procedimenti di grado unico; procedimenti contenziosi di secondo grado; separazioni e divorzi; lavoro e previdenza; procedimenti non contenziosi di secondo grado.

Le elaborazioni ISTAT sulle fasi del ciclo di vita del procedimento giudiziario, dalla presa in carico fino alla definizione, e in particolare sul ritmo di esaurimento dei procedimenti depositati e pendenti, permettono di misurare il rapporto tra la domanda di giustizia espressa dalla collettività e l’offerta di giustizia del sistema giudiziario nella sua attività civilistica. Va tuttavia segnalato come la perdurante difficoltà nel valutare la complessità della materia del contendere e la complessità interna ai singoli procedimenti, rende parziale la comparabilità dell’efficienza dei diversi Uffici giudiziari nel rispondere alle esigenze e alle aspettative della cittadinanza.


Rilevazione sui titoli di credito protestati

L’ISTAT diffonde annualmente indicatori su:

- numero dei titoli di credito protestati levati dalle tre tipologie di Ufficiali Levatori (Ufficiali Giudiziari, Notai, Segretari Comunali);

- ammontare dei titoli di credito protestati;

- numero e ammontare dei titoli di credito protestati per tipologia del titolo di credito non onorato (pagherò o vaglia cambiario; tratta accettata o non accettata; assegno bancario o postale);

- ammontare dei titoli di credito protestati per taglio del titolo e mese di levata;

- Ripartizione, regione, provincia di levata del protesto.


Modulo ad hoc sulla Giustizia Civile – Indagine Aspetti della Vita Quotidiana

Per il modulo ad hoc sulla Giustizia Civile è stato progettato un output informativo riconducibile a quattro filoni di misurazione ed analisi:

1. coinvolgimento dei/delle cittadini/e in cause civili: indicatori sul coinvolgimento come parti in causa di processi civili, per caratteristiche socio-demografiche del rispondente, per territorio, per ambito del procedimento, per ruolo nella causa (attore o convenuto);

2. valutazione dei/delle cittadini/e sugli aspetti oggettivi e immateriali dell’esperienza con la giustizia civile: indicatori sulla soddisfazione in termini di tempi, costi, esito del processo; indicatori sulla soddisfazione in termini di correttezza, competenza, chiarezza, puntualità, disponibilità, imparzialità di avvocati e giudici;

3. motivazioni dei/delle cittadini/e nella rinuncia ad adire un giudice per la risoluzione di una controversia civile: indicatori sulle motivazioni a fondamento della rinuncia e sulla quantificazione del fenomeno della rinuncia;

4. conoscenza e ricorso alle forme alternative di risoluzione (ADR) delle cause civili: indicatori sulla conoscenza e l’impiego degli strumenti della mediazione civile e dell’arbitrato per la soluzione non giudiziale delle controversie civili.

Diffusione

La diffusione dell’informazione statistica sulle Indagini di Giustizia Civile è operata tramite tutti i principali prodotti editoriali ISTAT: banche dati e sistemi informativi, tavole on-line, comunicati stampa e volumi.

Banche dati e sistemi tematici

- I.STAT: il datawarehouse dell’ISTAT: http://dati.istat.it/

- PubblicaAmministrazione.Stat: http://dati.statistiche-pa.it/

- Sistema Informativo Territoriale sulla Giustizia (SITG):http://giustiziaincifre.istat.it/

- Sistema di indicatori territoriali (SITIS): http://sitis.istat.it/sitis/html/

- Serie storiche: http://seriestoriche.istat.it/

Tavole on line

- Aspetti della vita quotidiana: l’esperienza dei cittadini con la Giustizia Civile (2013): http://www.istat.it/it/archivio/106081

- Protesti (fino al 2012): http://www.istat.it/it/archivio/64758

- Cambiali, assegni e tratte (dal 2013): http://www.istat.it/it/archivio/94944

Volumi

- Istat (anni vari) Statistiche giudiziarie civili, Annuario

- Istat (anni vari) Annuario Statistico italiano: http://www.istat.it/it/archivio/107568

- Istat (anni vari) Italia in Cifre: http://www.istat.it/it/archivio/30329

- Compendio statistico italiano (anni vari):http://www.istat.it/it/archivio/95892

- Ritardi della giustizia civile e ricadute sul sistema economico - Costi della giustizia civile rilevanti per il sistema delle attività produttive (2006)

- Durate e funzionalità del processo civile dopo la riforma del giudice unico di primo grado - anni 2001-2002 (2004)

- L'attività dei tribunali per i minorenni in materia civile - Anno 2001 (Informazioni Istat n. 17/2003)

- La giustizia civile in Italia: funzionalità e processo di riforma (Informazioni Istat n. 3/2001)

- Devianza e disagio minorile. Caratteristiche e aspetti giudiziari (Argomenti Istat n.21/2001)

Bollettino mensile di statistica

- Bollettino mensile di statistica (dal 1998 al 2011)

Processo e metodologie

Statistica processuale civile

Il decreto legislativo n. 322/1989 ha rappresentato un vero e proprio spartiacque nella statistica processuale civile. In base ai princìpi di decentramento della funzione statistica introdotti da tale decreto, infatti, il legislatore ha ritenuto che ciascun Ministero dovesse assumere la titolarità delle rilevazioni e delle statistiche gestionali amministrative sussumibili alla sua competenza tematica. Il Ministero della Giustizia ha pertanto rilevato dall’ISTAT le rilevazioni sul movimento dei procedimenti civili e penali, orientando il processo di acquisizione del dato grezzo e la costruzione dell’informazione statistica anche ad esigenze organizzativo-valutative, tese ad una efficiente ed efficace gestione del Sistema Giustizia. Successivamente a tale decreto, l'Istat e il Ministero della Giustizia hanno avviato un processo di integrazione dei rispettivi patrimoni informativi dell'Istat e del Ministero della Giustizia, per migliorare il profilo quali-quantitativo dell’offerta statistica secondo il dettame del D.lgs. 322/89. In base a tale decreto, il processo di acquisizione ed elaborazione dei dati sui procedimenti civili assume pertanto la seguente configurazione:

1) gli Uffici Giudiziari trasmettono i dati in formato elettronico alla Direzione Generale di Statistica del Ministero della Giustizia, utilizzando schemi di rilevazione aventi contenuti differenziati secondo il tipo di Ufficio giudiziario;

2) i flussi dei procedimenti in entrata (sopravvenuti), in uscita (esauriti) e i procedimenti pendenti, nonché le sentenze, le udienze, i provvedimenti e gli atti emessi sono rilevati con cadenza trimestrale per materia, tipo di ufficio e grado di giudizio;

3) le indagini sono effettuate estraendo i dati in forma aggregata principalmente dagli archivi gestionali informatizzati delle Cancellerie civili degli Uffici giudiziari;

4) i dati aggregati vengono trasmessi semestralmente all’ISTAT o con scadenze concordate secondo il piano editoriale di diffusione dell’ISTAT.


Sebbene la statistica processuale civile possa essere dunque ricondotta ad una statistica di elaborazione, il processo con cui avviene l’interscambio di dati fra le due Amministrazioni si fonda su una stretta collaborazione ed interazione:

A. nella progettazione e nello svolgimento di indagini, attività di studio, ricerca e documentazione sull’organizzazione e funzionalità del sistema giudiziario;

B. nella definizione di classificazioni e rilevazioni dei fenomeni legati alla statistica processuale civile e alla statistica sulla litigiosità;

C. nell’empowerment degli archivi gestionali e delle raccolte di dati amministrativi con finalità statistiche.


Rilevazione sui titoli di credito protestati

Le Cancellerie dei Tribunali inviano mensilmente agli uffici provinciali di statistica presso le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura i dati sui titoli di credito protestati. La Società Infocamere (Società consortile di informatica delle camere di commercio italiane) ha così modo di aggiornare mensilmente Il Registro informatico dei protesti. La legge 235/2000, rendendo il “protesto” oggetto di “pubblicità” tutela chi dovesse intrattenere rapporti economici con soggetti già protestati. Infocamere trasmette mensilmente i macrodati (dal 2000) e i microdati (dal 2013) all’ISTAT, che li valida e li elabora per la diffusione.


Modulo ad hoc sulla Giustizia Civile – Indagine Aspetti della Vita Quotidiana

L'indagine campionaria "Aspetti della vita quotidiana", che fa parte di un sistema integrato di indagini sociali - le Indagini Multiscopo sulle famiglie - rileva le informazioni fondamentali relative alla vita quotidiana degli individui e delle famiglie. A partire dal 1993, l'indagine viene svolta ogni anno e le informazioni raccolte consentono di conoscere le abitudini dei cittadini e i problemi che essi affrontano ogni giorno. Aree tematiche variegate si susseguono nei questionari, permettendo di capire come vivono gli individui e se sono soddisfatti del funzionamento di quei servizi di pubblica utilità che devono contribuire al miglioramento della qualità della vita. L'indagine è eseguita su un campione di circa 24mila famiglie (per un totale di circa 54mila individui) distribuite in circa 850 Comuni italiani di diversa ampiezza demografica. Vengono intervistati tutti gli individui appartenenti alle famiglie rientranti nel campione, ma per il modulo ad hoc sulla giustizia civile soltanto gli individui maggiorenni. Per un inquadramento esaustivo dell’Indagine si rimanda alla voce wiki dedicata.

Storia

Statistica processuale civile

Dal 1861 ad oggi, le statistiche giudiziarie si sono sempre fondate sull’elaborazione dei dati sui singoli procedimenti giudiziari (l’unità elementare di riferimento) raccolti dagli Uffici giudiziari competenti per materia, con una sostanziale stabilità dei contenuti informativi. Movimentato invece il percorso della titolarità delle rilevazioni statistiche giudiziarie: con il completamento dell’unità nazionale, le varie statistiche giudiziarie furono centralizzate presso il nascente Ufficio centrale di statistica del Ministero di Grazia e Giustizia (r.d. del 22.12.1872), soppresso nel 1881 e rilevato nelle sue competenze, nel 1882, dalla Divisione di statistica generale del Ministero dell’agricoltura. Dal 1908 al 1938 le statistiche giudiziarie vennero riassegnate alla competenza del Ministero di Grazia e Giustizia, per poi essere trasferite con legge n.402 del 24 marzo 1938 all’Istituto centrale di statistica. In base ai principi di decentramento della funzione statistica introdotti dal decreto legislativo n.322 del 1989, la titolarità delle rilevazioni sul movimento dei procedimenti civili e penali è stata nuovamente trasferita al Ministero della giustizia (rispettivamente nel 1997 e nel 1999). La progressiva informatizzazione degli Uffici giudiziari, che ha subito una importante accelerazione negli ultimi anni, determinando mutamenti significativi nelle tempistiche, nelle modalità e nei contenuti delle procedure di acquisizione dei dati, si sta dimostrando volano per l’ampliamento delle potenzialità informative delle indagini sulla giustizia civile. Protesti La rilevazione dei titoli di credito protestati affonda le sue origini in un’attenzione statistica antica. Fino al 1938 i dati erano raccolti tramite un prospetto riassuntivo di natura essenzialmente amministrativa, sostituito poi dal modello 228 fino al fino al 1998. Il modello 228 veniva compilato presso le cancellerie dei Tribunali e spedito direttamente all’ISTAT. Oggi il flusso di trasmissione dei dati è invece centralizzato presso Infocamere, che trasmette mensilmente all’ISTAT i file di macrodati e di microdati.


Rilevazione sui titoli di credito protestati

La Rilevazione sui titoli di credito protestati affonda le sue origini in un'attenzione statistica antica. Fino al 1938 i dati erano raccolti tramite un prospetto riassuntivo di natura essenzialmente amministrativa, sostituito poi dal modello 228 fino al 1998. Il modello 228 veniva compilato presso le Cancellerie dei Tribunali e spedito direttamente all'Istat. Oggi il flusso di trasmissione dei dati è invece centralizzato presso Infocamere, che trasmette mensilmente all'Istat i file di macrodati (dal 2000) e di microdati (dal 2013).


Modulo ad hoc sulla Giustizia Civile - Indagine Aspetti della vita quotidiana

In tre diverse waves dell’Indagine Aspetti della Vita Quotidiana (1996, 2001, 2013), l’ISTAT ha dedicato una sezione all’esperienza oggettiva e soggettiva delle persone maggiorenni con la Giustizia Civile.

Prospettive

Statistica processuale

Nel 2015 il Ministero della Giustizia inaugurerà il Datawarehouse sulla Giustizia Civile (DWGC): un insieme di strumenti tecnologici per l’estrazione, l’acquisizione controllata e l’analisi dei dati. Con tale strumento il Ministero della Giustizia intende:

A. rendere univoci i criteri di estrazione delle informazioni dai sistemi operazionali;

B. adottare una visione integrata dei dati;

C. garantire tracciabilità dei dati;

D. garantire la storicizzazione dei dati;

E. automatizzare la produzione di report statistici;

F. creare un ambiente dinamico e controllato per la generazione di nuovi report.


Grazie all’accesso al DWGC, l’ISTAT arricchirà esponenzialmente l’informazione statistica sull’organizzazione il funzionamento della Giustizia Civile, anche in ottica di valutazione di efficienza ed efficacia del servizio giustizia, grazie ad alcune centrali funzionalità offerte dal DWGC:


- visualizzazione di dettaglio del singolo procedimento nel suo iter processuale;

- acquisizione dinamica degli eventi, con possibilità di analizzare gli effetti delle modifiche legislative in tempo reale;

- assicurazione della completezza dell’informazione sugli elementi oggettivi e soggettivi del procedimento, nel pieno rispetto della privacy grazie al mascheramento delle informazioni sensibili a partire dalla fase di acquisizione dei dati.


Rilevazione sui titoli di credito protestati

L’accesso ai microdati sui soggetti protestati rappresenta la scommessa del futuro di questo filone di informazione, conoscenza e analisi: a partire dal mese di gennaio 2013, l’ISTAT ha infatti ridisegnato il perimetro della fornitura di dati acquisiti dal Registro dei Protesti di Infocamere, per ampliare l’informazione statistica sul fenomeno dei titoli di credito protestati anche alle caratteristiche socio-demografiche del/la debitore/trice protestato/a.

Riferimenti normativi

R.D. 16-3-1942 n. 267: http://it.wikisource.org/wiki/R.D._16_marzo_1942_n._267_-_Legge_Fallimentare

Legge 12.2.1955, n. 77: http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:1955-02-12;77

Decreto legislativo n. 322/1989: http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:1989-09-06;322!vig=

Protocollo di intesa ISTAT-Ministero della Giustizia per l’interscambio dati e la cooperazione in indagini e ricerche (1999)

Legge 27.07.2000 n° 235: http://www.altalex.com/index.php?idnot=1170

Decreto 9 agosto 2000, n. 316: http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:ministero.industria.commercio.e.artigianato:decreto:2000-08-09;316!vig=

Fonti complementari

La Rilevazione sull’Attività Notarile (cfr. voce wiki “Indagini sull’Attività Notarile”) dedica una voce di codifica ad hoc ai Protesti. Sebbene la fonte notarile consenta unicamente di quantificare la numerosità dei titoli di credito (pagherò, cambiali, assegni, tratte accettate e non accettate) il cui protesto sia stato levato dal Notaio, in qualità, appunto, di Ufficiale Levatore, tale fonte può essere di particolare interesse qualora l’interesse conoscitivo dello/la stakeholder rispetto alla fenomenologia dei titoli di credito si focalizzasse sul ruolo del Notaio nel contesto più ampio delle figure coinvolte nella levata di protesto.

Scheda redatta da:

Daria Squillante